Рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления о применении комплекса мер, направленных на предотвращение и профилактику незаконной установки и эксплуатации рекламных конструкций

Настоящие рекомендации разработаны ФАС России в целях оказания методической помощи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления муниципальных районов и  городских округов по реализации мер, направленных на предотвращение и профилактику незаконной установки и эксплуатации рекламных конструкций в целях развития конкуренции в сфере наружной рекламы в соответствующем регионе Российской Федерации, предотвращение и профилактику нарушений антимонопольного законодательства органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере наружной рекламы.

В начале 2024 года в рамках исполнения территориальными органами ФАС России поручения ФАС России от 12.04.2024 № МШ-10279-С/24 был проведен анализ актуального состояния правоприменения в сфере наружной рекламы в субъектах Российской Федерации и наличия эффективных способов контроля за законностью размещения рекламных конструкций на соответствующих территориях, в том числе были выявлены отдельные проблемы в работе региональных органов власти в сфере наружной рекламы.

Надлежащее исполнение уполномоченными органами обязанностей в  сфере контроля за установкой и эксплуатацией рекламных конструкций является основой развития конкуренции в данном секторе экономики, обеспечивает недискриминационные (равные) условия доступа участников экономических отношений, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере наружной рекламы, снижает барьеры входа в данную сферу экономической деятельности и вероятность создания условий недопущения, ограничения, устранения конкуренции.

В силу части 5.8 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006
№ 38-ФЗ «О рекламе» (далее – Федеральный закон «О рекламе») уполномоченные органы обязаны утвердить схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности.

При этом согласно части 9 статьи 19 Федерального закона «О рекламе» установка и эксплуатация рекламных конструкций допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (далее также – разрешение), выдаваемого соответствующим органом местного самоуправления, на территории которого предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

В силу части 10 статьи 19 Федерального закона «О рекламе» в случае установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции без разрешения, срок действия которого не истек, она подлежит демонтажу на основании предписания органа местного самоуправления муниципального района, органа местного самоуправления муниципального округа или органа местного самоуправления городского округа, на территориях которых установлена рекламная конструкция. Исходя из части 21.1 статьи 19 Федерального закона «О рекламе», если в установленный срок владелец рекламной конструкции не выполнил обязанность по демонтажу рекламной конструкции или владелец рекламной конструкции неизвестен, орган местного самоуправления выдает предписание о демонтаже рекламной конструкции собственнику или иному законному владельцу недвижимого имущества, к которому присоединена рекламная конструкция, за исключением случая присоединения рекламной конструкции к объекту муниципального имущества или к общему имуществу собственников помещений в многоквартирном доме при отсутствии согласия таких собственников на установку и эксплуатацию рекламной конструкции. В  силу части 21.2 статьи 19 Федерального закона «О рекламе», если в установленный срок собственник или иной законный владелец недвижимого имущества, к которому была присоединена рекламная конструкция, не  выполнил указанную в части 21.1 статьи 19 Федерального закона «О рекламе» обязанность по демонтажу рекламной конструкции либо собственник или иной законный владелец данного недвижимого имущества неизвестен, демонтаж рекламной конструкции, ее хранение или в необходимых случаях уничтожение осуществляется за счет средств местного бюджета.

Таким образом, нормы Федерального закона «О рекламе» устанавливают однозначную обязанность уполномоченных органов утвердить схему размещения рекламных конструкций. Наличие такой схемы является необходимой основой для реализации полномочий органов местного самоуправления как по обеспечению размещения рекламных конструкций на подведомственной территории, так и по применению мер воздействия в случае выявления незаконно установленных рекламных конструкций.

Кроме того, выявление незаконных рекламных конструкций и принятие соответствующих мер реагирования в силу приведенных норм статьи 19 Федерального закона «О рекламе» также является закрепленной обязанностью органов местного самоуправления.

В ходе реализации поручения ФАС России от 12.04.2024
№ МШ-10279-С/24 антимонопольными органами было установлено, что схемы размещения рекламных конструкций утверждены не в каждом регионе, кроме того, в ряде случаев уполномоченные органы не предпринимают надлежащие меры по демонтажу незаконно установленных и эксплуатируемых рекламных конструкций.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон «О защите конкуренции») федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Отсутствие контроля в сфере наружной рекламы создает препятствия надлежащему развитию данного сектора экономики, эффективному использованию государственной и муниципальной собственности, а также позволяет недобросовестным хозяйствующим субъектам получать необоснованные преимущества и необоснованные доходы, что приводит к нарушению правил конкуренции.

Соответственно, антимонопольные органы, установившие факты отсутствия схем размещения рекламных конструкций или незаконного бездействия органов местного самоуправления, применяют к таким органам меры антимонопольного реагирования, поскольку ненадлежащее исполнение уполномоченными органами обязанностей, предусмотренных Федеральным законом «О рекламе», может содержать признаки нарушения статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции».

В целях оказания методической помощи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов и предупреждения нарушения ими законодательства, приводящего к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, по итогам анализа информации, полученной по итогам выполнения поручения от 12.04.2024 № МШ-10279-С/24, ФАС России выделены отдельные практики, соблюдение которых приводит к обеспечению надлежащего контроля в сфере наружной рекламы.

1. Разработка и принятие схемы размещения рекламных конструкций

Обязанность утверждения органами местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных или городских округов схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, закреплена в части 5.8 статьи 19 Федерального закона «О рекламе».

Данная же норма требует учитывать при разработке схемы документы территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности.

Указанная часть статьи 19 Федерального закона «О рекламе» устанавливает требования двухступенчатой процедуры для принятия схемы – не только утверждение органами местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных или городских округов, но и предварительное согласование с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации.

Кроме того, схема размещения рекламных конструкций, а также вносимые в нее изменения должны быть публичны, доведены до сведения всех заинтересованных лиц, то есть они подлежат опубликованию (обнародованию) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, и размещению на официальном сайте органа местного самоуправления муниципального района, органа местного самоуправления муниципального округа или органа местного самоуправления городского округа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Отсутствие в надлежащем порядке утвержденной и опубликованной схемы размещения рекламных конструкций может быть рассмотрено как незаконное бездействие, которое может привести к ограничению конкуренции, в связи с невозможностью в соответствующем регионе законного размещения рекламных конструкций на земле или государственном, муниципальном имуществе.

В настоящее время все большее распространение получают интерактивные карты размещения рекламных конструкций, позволяющие в удобном интерактивном режиме получить информацию о местах установки рекламных конструкций, в том числе в соотношении с картой местности, а    также о характеристиках таких рекламных конструкций (номер в схеме, реквизиты договора и разрешения, на основании которых она размещена, сроки действия договора и разрешения, площадь информационного поля, владелец разрешения и т. п.). Такие карты применяются, в частности, в   Воронежской области https://uprvo.ru/maprk/, в Московской области https://rgis.mosreg.ru/v3/#/map?bbox=36.97483,55.59851,38.05506,55.95782&layers=323, в г. Москве https://data.mos.ru/opendata/1122/map, в Республике Башкортостан https://gr-ufa.ru/advmap (г. Уфа), https://oktadm.ru/about/deyatelnost/arhitektura/detail.php?ELEMENT_ID=50021 (город Октябрьский), https://tuimazy.bashkortostan.ru/documents/active/316189/ (Туймазинский район), в Ярославской области https://gis76.ru/layer/1246?layers=1776%2C1777%2C1778%2C1779%2C1780%2C1781%2C1782%2C1783%2C1784%2C1786%2C1787%2C3968%2C4267%2C488%2C487.

Практика ведения интерактивных схем размещения рекламных конструкций может быть признана в полной мере отвечающей принципам проконкурентных актов органов власти, направленной на формирование благоприятных условий ведения бизнеса, развития конкуренции, а также своевременного информирования предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере наружной рекламы.

Внедрение интерактивных карт размещения рекламных конструкций позволяет оперативно получать информацию о местах установки, типах и видах рекламных конструкций, оперативно выявлять незаконно установленные рекламные конструкции, а также стимулировать хозяйствующих субъектов к отслеживанию нарушения их прав и прав на добросовестную конкурентную борьбу в сфере наружной рекламы, а также к подготовке предложений по улучшению схемы размещения рекламных конструкций.

2. Принятие и выполнение порядка реализации полномочий органами местного самоуправления

Анализ полученной антимонопольными органами информации показывает, что для осуществления наиболее эффективного контроля в сфере выявления и пресечения незаконно установленных и эксплуатируемых рекламных конструкций уполномоченными органами разрабатываются и  утверждаются акты, предусматривающие порядок действий по выявлению и демонтажу незаконных рекламных конструкций.

Такие акты позволяют упорядочить работу по планированию и осуществлению надлежащего контроля в сфере наружной рекламы, устанавливать порядок и периоды проведения необходимого мониторинга за    установленными рекламными конструкциями, что создает базу для  осуществления эффективной реализации полномочий соответствующих органов власти.

Указанные акты оформляются в качестве порядков, правил или регламентов и описывают порядок следующих действий:

1. Контроль сроков истечения ранее заключенных договоров на   установку и эксплуатацию рекламных конструкций и мониторинг подведомственной территории в целях выявления незаконных рекламных конструкций;

2. Фиксация факта незаконной установки и эксплуатации рекламных конструкций;

3. Выдача предписания о демонтаже незаконно установленных рекламных конструкций;

4. Демонтаж незаконно установленных рекламных конструкций;

5. Хранение демонтированных рекламных конструкций;

6. Порядок возмещения расходов, понесенных на демонтаж незаконно установленных рекламных конструкций.

Наибольшую важность для целей выявления незаконно установленных и   эксплуатируемых рекламных конструкций является непосредственно контроль сроков истечения ранее заключенных договоров на установку и  эксплуатацию рекламных конструкций и мониторинг подведомственной территории в целях выявления незаконных рекламных конструкций, которые должны проводиться на регулярной основе (например, путем закрепления определенной периодичности или утверждения отдельного плана-графика с датами мониторинговых мероприятий).

В качестве положительных примеров такой практики можно привести следующие документы, определяющие указанный порядок: Административный регламент по осуществлению муниципального контроля в сфере наружной рекламы на территории городского округа Бронницы Московской области https://bronadmin.ru/naruzhnaya-reklama.php, Административный регламент по   осуществлению муниципального контроля исполнения нормативных правовых актов в сфере наружной рекламы на территории муниципального образования «Балтийский городской округ» Калининградской области  https://baltijsk.gov39.ru/napravleniya-deyatelnosti/munitsipalnyy-kontrol/kontrol-blagoustroystvo-naruzh-reklama/, Административный регламент по    осуществлению муниципального контроля исполнения нормативных правовых актов в сфере наружной рекламы на территории муниципального образования «Светлогорский городской округ» Калининградской области https://www.svetlogorsk39.ru/top/munitsipalnyy-kontrol/reklama/.

При этом необходимо учесть, что в силу частей 5 и 17 статьи 19 Федерального закона «О рекламе» по окончании срока действия договора на  установку и эксплуатацию рекламной конструкции обязательства сторон по договору прекращаются, а разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции выдается органом местного самоуправления на срок действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Соответственно, после истечения срока действия договора и разрешения рекламная конструкция подлежит демонтажу, в том числе в порядке, предусмотренном частями 10, 21, 21.1–21.3 статьи 19 Федерального закона «О рекламе».

В связи с чем плановые мероприятия по проверке мест размещения рекламных конструкций по окончании срока действия соответствующего договора и разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, в   том числе мониторингового характера непосредственно на территории, позволяют обеспечить надлежащий контроль за соблюдением законодательства в данной сфере.

Кроме того, надлежащее и эффективное выполнение обязанностей органов местного самоуправления по выявлению и демонтажу незаконно установленных рекламных конструкций возможно при проведении регулярного мониторинга подведомственной территории в целях выявления незаконных рекламных конструкций.

В ходе анализа информации об осуществлении контроля в сфере установки и эксплуатации рекламных конструкций были выявлены случаи, когда уполномоченными органами не предпринимались действия по  пресечению нарушений в указанной сфере со ссылкой на мораторий на  контрольные (надзорные) мероприятия, введенный постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336.

Вместе с тем согласно пункту 7(2) постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 в случае, если в ходе проведения выездного обследования в рамках муниципального контроля в сфере благоустройства выявлены нарушения обязательных требований, то   составляется акт выездного обследования, который направляется контролируемому лицу, и выдается предписание об устранении выявленных нарушений.

Согласно пункту 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что благоустройство территории – это деятельность по   реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на  обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по  поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

В соответствии с абзацами 1 и 3 пункта 11.2 части 11 приказа Минстроя России от 29.12.2021 № 1042/пр «Об утверждении методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований» в правилах благоустройства территории муниципального образования рекомендуется предусмотреть отдельные положения в части размещения и эксплуатации рекламных конструкций, в том числе крупноформатных и (или) световых рекламных конструкций.

Учитывая изложенное, мероприятия по выявлению рекламных конструкций, установленных и эксплуатируемых без соответствующего разрешения, проводятся в рамках муниципального контроля в сфере благоустройства.

Следовательно, в силу пункта 7(2) постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 уполномоченные органы вправе проводить профилактические и надзорные (контрольные) мероприятия в рамках муниципального контроля в сфере благоустройства, в том числе в сфере размещения и эксплуатации рекламных конструкций, а также выдавать предписания об устранении выявленных нарушений без взаимодействия с контролирующим лицом и согласования с органами прокуратуры.

3. Меры реагирования на незаконную установку и эксплуатацию рекламных конструкций

Нормы частей 10, 21, 21.1–21.3 статьи 19 Федерального закона «О рекламе» устанавливают обязанность органов местного самоуправления по  принятию мер, направленных на демонтаж рекламных конструкций, установленных без действующего разрешения, то есть рекламных конструкций, установленных и (или) эксплуатируемых без разрешения, срок действия которого не истек. Реализация таких мер является необходимым проявлением надлежащего исполнения уполномоченным органов власти своих полномочий.

Вместе с тем законодательством Российской Федерации предусмотрены иные последствия, которые могут быть применены в дополнение к обязательному последствию в виде принятия мер по демонтажу незаконных рекламных конструкций.

Так, в случае отсутствия разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции информация о наличии признаков нарушения статьи 14.37 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях может быть направлена в органы внутренних дел для составления протоколов об административном правонарушении и последующей передаче материалов в суд для привлечения к административной ответственности (за исключением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, осуществляющих полномочия, предусмотренные статьей 19 Федерального закона «О рекламе», которые самостоятельно рассматривают дела об  административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.37 данного Кодекса).

Кроме того, в силу имеющейся судебной практики органы местного самоуправления праве обратиться в суд с иском о неосновательном обогащении при выявлении незаконно установленной рекламной конструкции, что подтверждают в частности решения судебных инстанций по делам
№ А68-589/2013, А35-10945/2015, А60-74777/2018, А60-42747/2022.

Вместе с тем судебная практика указывает на возможность избрания органами местного самоуправления иных способов защиты права, нарушенного незаконным размещением таких конструкций, в том числе путем понуждения собственника в судебном порядке к исполнению предусмотренной законом обязанности по демонтажу, в частности согласно решениям судебных инстанций по делам № А05-1524/2018, А65-16977/2023, А65-16976/2023,
А65-16980/2023, А65-16978/2023.

4. Информационное сопровождение деятельности по борьбе с незаконными рекламными конструкциями

Отдельно необходимо обратить внимание, что для осуществления наиболее эффективного контроля в сфере выявления и пресечения незаконно установленных и эксплуатируемых рекламных конструкций уполномоченным органам целесообразно осуществлять взаимодействие с иными заинтересованными лицами, в том числе предпринимателями, размещающими рекламные конструкции на законных основаниях, а также доводить до как можно большего числа лиц результаты своей деятельности по пресечению нарушения законодательства и демонтажу незаконно установленных рекламных конструкций, а также информацию о последствиях нарушения законодательства в данной сфере.

Наличие необходимой справочной информации, в том числе сведений в интерактивной схеме размещения рекламных конструкций, а также активное участие иных лиц в информировании уполномоченных органов о наличии нарушений в сфере наружной рекламы позволит соответствующим органам власти более эффективно проявлять свою позицию при реализации имеющихся полномочий и свести к минимуму продолжающиеся нарушения в данной сфере, что будет способствовать развитию добросовестной предпринимательской среды в соответствующем регионе, демонтажу незаконных рекламных конструкций и упорядочению размещения законно установленных рекламных конструкций, обеспечивающих поступление денежных средств в бюджет.